Комплексная оценка законодательной инициативы о «лесной амнистии»

alt

Аналитическая справка. Комплексная оценка законодательной инициативы о «лесной амнистии» (законопроекта «О внесении изменений в статью 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты РФ»)

 

АНАЛИТИЧЕСКАЯ СПРАВКА

Комплексная оценка законодательной инициативы о «лесной амнистии» (законопроекта «О внесении изменений в статью 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты РФ»)

1. Введение

Краеугольным камнем российского законодательства является приоритет охраны и рачительного использования природных ресурсов над сиюминутными выгодами отдельных лиц. Ст. 9 Конституции РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы в России признаются основой жизни народа и охраняются в таком качестве. Часть 2 ст.1 Земельного кодекса РФ устанавливает приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, а также то, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде. Ст. 2 Градостроительного кодекса РФ утверждает в ряду основных принципов градостроительного законодательства обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов.

В результате многолетних реформ сомнительной необходимости государство лишилось целостной системы землеустройства, лесоустройства, градоустройства и регулирования пространственного развития территорий, в результате чего вышеназванные декларативные нормы права фактически потеряли связь с остальным законодательством.

Инициированный подмосковным правительством законопроект о «лесной амнистии» находится в том же смысловом ряду.

2. Оценка доводов «лесной амнистии»

Ключевой довод «лесной амнистии» – приоритет сведений государственного кадастра недвижимости (с 2017 года — единого государственного реестра недвижимости, далее – ГРН) над государственным лесным реестром (далее ГЛР).

ГЛР является специализированным сводом документированных сведений о лесах, созданным государством по итогам лесоустройства – комплексных работ, проводящихся сразу по всей территории государственного лесного фонда без исключений.

Важнейшие же составляющие ГРН – кадастр недвижимости и реестр прав на недвижимость – ведутся по заявительному принципу. Очевидно, что в этой связи их сведения фрагментарны. Более того, порядок ведения кадастра недвижимости таков, что орган кадастрового учёта не имеет возможности проверить достоверность представляемых сведений о категориях земель и о местоположении границ земельных участков. Учитывая тот факт, что в результате недостаточного контроля государства сведения о природных ресурсах оказались размыты по различным базам данных, а иные просто утрачены или намеренно скрыты, получение таких сведений органом кадастрового учёта даже в рамках межведомственного взаимодействия выглядит нереалистично.

Кроме того, обращает на себя внимание и то обстоятельство, что исправление допущенных кадастровых ошибок в отношении земельных участков, в т.ч. в отношении местоположения их границ, согласно действующему земельному законодательству и законодательству о кадастре недвижимости, возможно исправить только по согласию собственников таких земельных участков при достаточных основаниях доказанности наличия такой ошибки и её характера (что оценивают органы кадастрового учёта при рассмотрении документов о межевании), или только в судебном порядке. В результате выходит, что в случае если недостаточно точно оказалось определено местоположение границы лесного участка в составе лесничества и сведения о местоположении границ этого участка уже отображены в кадастре недвижимости, то частному лицу (например, правообладатель садового участка, или земельного участка под индивидуальным жилым домом у границы леса) весьма затруднительно добиться от органов Росимущества или органов управления лесами федерального или регионального уровней инициации процедуры исправления кадастровой ошибки во внесудебном порядке. В тоже время суд – это довольно-таки длительная, а в ряде случаев и дорогостоящая процедура. В связи с этим, большая часть проблем по исправлению имеющихся на сегодняшний день противоречий между ГКН (ГРН) и ГЛР связаны с заявительным принципом ведения кадастра (реестра) недвижимости, системными недостатками собственно системы кадастрового учёта, в которой допущение кадастровых ошибок и отсутствие полноценного учёта интересов правообладателей смежных земельных участков — достаточно распространённое явление, а также с излишней бюрократизацией и неопределённостью процедур принятия внесудебных решений органами власти об исправлении кадастровых и технических ошибок.

Таким образом, утверждение, что сведения ГРН более достоверны, чем ГЛР, является ложным.

Довод инициаторов «лесной амнистии» в её пользу о необходимости защиты прав «добросовестных приобретателей» и сокращении числа судебных тяжб также необоснован. В соответствии с Гражданским кодексом РФ добросовестным является тот приобретатель, который не имел оснований сомневаться в законности совершаемой сделки и предпринял разумные меры, чтобы убедиться в ее законности. Леса являются собственностью государства, и потому, приобретая под застройку залесенные земельные участки, покупатель имел достаточные основания усомниться в законности сделки и возможность проверить участок на предмет наложения на границы государственных лесов – ГЛР является открытым и общедоступным ресурсом.

Многократно на территории Подмосковья прокуратура и уполномоченные органы по управлению лесным хозяйством обращались в суды с исками об оспаривании решений о формировании и предоставлении земельных участков в аренду именно по факту наложения таких участков на государственные леса, и выигрывали дела. Уже этот факт говорит о том, что недопустимо утверждать, будто все такие суды являются излишней формальностью – как это преподносят авторы «лесной амнистии».

Довод же в пользу «лесной амнистии» о невозможности утвердить генеральные планы никак не следует из норм градостроительного права.

В этой связи, прежде чем приступать к системным обсуждениям законопроекта, необходимо произвести независимый (не только пот доводам инициаторов, сторонников законопроекта) анализ судебной практики в разрезе субъектов РФ за последние 7 -9 лет, а также оценить реальные масштабы проблемы, так же в разрезе субъектов РФ, выявив реальное количество «пострадавших» от противоречий ГКН (ГРН) и ГЛР, оценив реальные социальные и экономические последствия этих противоречий.

3. Реальная проблематика и альтернатива «лесной амнистии»

Приведение в соответствие сведений ГЛР и ГРН актуально, тем не менее, для следующих случаев:

а. Исключение из состава лесного фонда земельных участков, которые ещё в советское время были предоставлены гражданам под личные подсобные хозяйства и дачи и другие системные упущения при организации межведомственного информационного взаимодействия.

б. Наложения из-за грубой пространственной точности лесоустроительных планшетов.

в. Коллизии, возникшие при предоставлении права собственности и аренды гражданам и юридическим лицам на земельные участки в составе земель сельскохозяйственного назначения и земель обороны и безопасности (промышленности), на которых расположены (или были расположены леса), а также при утверждении генеральных планов населённых пунктов с «наложением» расширяющихся границ населённых пунктов на земли лесного фонда.

Однако для разрешения ситуации изменения законодательства не требуется, за исключением лишь тех аспектов, которые связаны с выработкой неких системных правил принятия решений органами власти при исправлении кадастровых ошибок ив некоторых других случаях. Альтернатива «лесной амнистии» — инвентаризация земель различных категорий, в т.ч. лесных, исправление кадастровых ошибок и правовых коллизий при разобщённом ведении ГРН и ГЛР, системное упорядочение лесных и земельных отношений.

4. Вывод

«Лесная амнистия» предполагает прощение отчуждения земельных участков, сформированных до 2007 года – государственной собственности, так или иначе присвоенной различными структурами в 90-е годы. На борьбе против этих структур, на восстановлении российской государственности построена значительная часть репутации и народной поддержки Президента России Владимира Путина. В связи с этим продвижение «лесной амнистии» от имени и со ссылкой на Президента, чем уже занимаются федеральные СМИ (https://www.youtube.com/watch?v=CeOzC9_Ny7g), может нанести Президенту ощутимый репутационный ущерб.

Объявленный Президентом России курс внутренней политики развития государства и регионов включает приоритет сохранения природных богатств страны (стратегия «Зеленый щит»), укрепление государства, противодействие должностным злоупотреблениям и коррупции на местах. «Лесная амнистия» никак в него не вписывается. Противоречит она и «Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года», и «Основам государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года».

Дискутировать о целесообразности «лесной амнистии» можно было бы только в том случае, если бы «лесная» проблема затрагивала бы широкий круг граждан. Однако в большинстве случаев выгодоприобретателями её реализации станут злоумышленники, которые изначально знали, что совершают незаконные действия.

С учетом изложенного, радикальный отход от основ лесного, земельного, градостроительного законодательства, которое предлагает «лесная амнистия», не является целесообразным, поскольку те случаи, когда наложение границ действительно имеет место не в результате должностных злоупотреблений, могут быть разрешены существующими средствами без принятия специального закона.

Приложение

Правовой анализ основных норм законопроекта о «лесной амнистии»,
вносимого Правительством РФ.

«30. При образовании земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории (далее в настоящем пункте — схема) подлежит согласованию с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области лесных отношений. Согласование должно быть осуществлено заинтересованным в утверждении схемы гражданином или юридическим лицом.

Для проведения согласования заинтересованное лицо направляет схему заказным письмом с уведомлением о вручении. В течении 10 рабочих дней со дня получения запроса о согласовании схемы орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий управление землями лесного фонда, согласовывает ее или направляет уведомление об отказе в согласовании по причине пересечения границ образуемого участка и границ лесного участка, учтенного в государственном лесном реестре. К уведомлению должны быть приложены документы, устанавливающие факт пересечения границ образуемого земельного участка и лесного участка с приложением выписки из лесного реестра с указанием пересекаемого участка границы лесного участка. Местоположение части границы лесного участка, с которой выявлено пересечение, должно быть указано на представленной схеме. Согласование схемы осуществляется на безвозмездной основе.

Схема считается согласованной в случае ненаправления письма о согласовании (уведомления об отказе в согласовании) схемы в срок, предусмотренный абзацем вторым настоящего пункта».

Данная норма имеет высокую коррупционную ёмкость и фактически означает, что согласование схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории может осуществляться без подписи уполномоченного на то лица, что в случае возникновения спорных ситуаций приведёт к размытию ответственности.

«В случае, если в соответствии со сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта Российской Федерации и (или) лесоустроительной документации, земельный участок относится к категории земель лесного фонда, а согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости и (или) правоустанавливающим документам на земельные участки, документам, удостоверяющим права на землю, данный земельный участок отнесен к иной категории земель, принадлежность земельного участка к определенной категории земель определяется в соответствии со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости, а при отсутствии таких сведений либо несоответствии сведений о категории земель в Едином государственном реестре недвижимости и правоустанавливающих документах или в документах, удостоверяющих права на землю (земельные участки) — в соответствии со сведениями, указанными в правоустанавливающих документах на земельные участки или в документах, удостоверяющих права на землю».

«Если в результате проведения государственного кадастрового учета в связи с уточнением описания местоположения земельного участка, не относящегося к категории земель населенных пунктов, указанный земельный участок в соответствии со сведениями Единого государственного реестра недвижимости расположен в границах населенного пункта, сведения о которых внесены в Единый государственный реестр недвижимости, то такой земельный участок считается отнесенным к категории земель населенных пунктов независимо от наличия иных сведений о категории земель в правоустанавливающих документах на земельный участок или документах, удостоверяющих права на землю, а также в государственном лесном реестре».

Данные нормы значительно понижают институциональный статус лесоустройства. Подробнее об ошибочности установления приоритета ГРН над ГЛР написано выше.

Ситуации, связанные с наложением границ государственного кадастра недвижимости и государственного лесного реестра, регулярно отрабатываются Региональным отделением ОНФ в Московской области. Так, в поле зрения ОНФ в разное время были фактические хищения лесов под строительство коттеджей вблизи пос. Малаховка Люберецкого района (прокуратура Московской области подтвердила доводы, указанные в обращении ОНФ, и обнаружила нарушения действующего законодательства, однако выиграть суд у продавцов этих участков у территориального отделения Росимущества не получилось), под строительство микрорайона на 12 тыс. человек в г.п. Монино Щёлковского района (Рослесхоз и военная прокуратура Балашихинского гарнизона подтвердила доводы, указанные в обращении ОНФ, и обнаружили многочисленные нарушения действующего законодательства, однако со стороны Следственного комитета на перенаправленные указанными органами документы никакой реакции не последовало), под строительство коттеджного посёлка в деревне Брехово Одинцовского района (никаких нарушений действующего законодательства прокуратурой Московской области обнаружено не было).

Исходя из анализа документально подтверждённых данных по указанным ситуациям, а также большому количеству других, с которыми авторам приходилось иметь дело вне ОНФ, государственный кадастр недвижимости в подавляющем большинстве случаев оказывался ошибочен, тем более, что внести в него искажения достаточно просто.

Так, учитывая невозможность в действующей концепции кадастра недвижимости фактической проверки достоверности содержащихся в межевом плане сведений о местоположении границы земельного участка органом кадастрового учёта, периодически происходят случаи, когда в ходе постановки на кадастровый учёт или уточнения местоположения границ земельного участка в сведения кадастра вносятся намеренные искажения, связанные с наложением границ на разграниченные в соответствии с ГЛР, но не поставленными на кадастровый учёт земли.

Фактически в большинстве случаев спорные ситуации с использованием лесов выглядят таким образом: местные старожилы указывают на то, что лес в данном месте рос испокон веков, данные лесоустройства это подтверждают, но запись, внесённая в кадастр за 2-3 года перед возникновением спорной ситуации и говорящая о диаметрально противоположном, вместе с проектом генерального плана, не утверждённым в установленном порядке (так как утвердить его вопреки мнению местных жителей пока ещё достаточно сложно), либо проектом планировки территории, утверждение которого происходило в тайне от местных жителей вопреки сути и смыслу градостроительного законодательства, в глазах органов исполнительной власти и зачастую суда оказываются более достоверными.

После того, как появляются предпосылки к началу работ по рубке леса и строительству на освобождённой от него площадке, местные жители начинают массово обращаться в правоохранительные органы, на протяжении иногда даже нескольких лет ведут переписку, накапливая килограммы ответов-отписок, ссылающихся на кадастр и документы территориального планирования, устраивают акции протеста для того, чтобы быть услышанными. И лишь в крайне небольшом количестве случаев злоумышленники, исказившие сведения кадастра и пролоббировавшие создание выгодных им документов территориального планирования, оказываются привлечёнными к ответственности за свои действия.

Проблема касается не только вопросов застройки. Во многих случаях, в т.ч. рассматриваемых Центром общественного мониторинга ОНФ по вопросам экологии и защиты леса, в субъектах РФ наблюдается следующая ситуация. Леса, которые ранее были предоставлены бывшим колхозам и совхозам в пользование, после прекращения существования (реорганизации) данных сельскохозяйственных организаций, не были возвращены в государственный лесной фонд, а так и остались в составе земель сельскохозяйственного назначения. При этом такие леса во многих случаях также не были внесены в государственный лесной реестр, а если и были внесены, то в ГКН (ГРН) соответствующие земельные участки оказались учтены как сельскохозяйственные угодья. В итоге недобросовестные собственники (арендаторы) таких земельных участков осуществляют мелиорацию «сельскохозяйственных угодий», при которой вырубают якобы несуществующие де-юре полноценные леса. Заготовленная таким образом и нигде не учтённая качественна древесина реализуется в частном порядке без уплаты каких-либо пошлин, налогов и пр., а, кроме того, окружающей среде и интересам проживающих вблизи таких лесов гражданам наносится непоправимый ущерб. Такие случаи зафиксированы в Архангельской области, Алтайском крае и других субъектах РФ.

Указанные поправки в законодательство с одной стороны, вызовут всплеск протестной активности граждан при возникновении ситуаций с застройкой лесов, прилегающих к их дачным товариществам, домам и т.д., так как отныне не будет даже призрачного шанса спасти природу, а с другой – приведет к массовому выводу земель из гослесфонда под строительство и будет способствовать несанкционированным вырубкам, так как риска быть привлеченным к уголовной ответственности за махинации с землёй в данной части отныне не будет, ведь основной механизм аргументации в судебных процессах – сведения ГЛР – окажется законодательно упразднён.

«При подготовке в составе проекта генерального плана поселения или городского округа карты границ населенного пункта в границы такого населенного пункта подлежит включению земельный участок из земель лесного фонда в случае, если все смежные с таким земельным участком земельные участки включаются в границы населенного пункта или находятся в границах населенного пункта».

Данная норма означает, что фактически в границы населенных пунктов может быть включен (и впоследствии застроен, так как иного экономического смысла добиваться его включения в границы населенного пункта просто нет) даже тот участок леса, который заведомо находится в составе земель государственного лесного фонда.

«Сведения о границах лесных участков и правах на них вносятся в государственный лесной реестр на основании сведений Единого государственного реестра недвижимости».

Данная норма видится абсурдной, так как в настоящий момент всё происходит ровно наоборот – в фрагментарный по составу сведений кадастр недвижимости вносятся данные исходя из полного ГЛР.

«Не является уменьшением площади лесопарковых зон, зеленых зон и городских лесов изменение сведений государственного лесного реестра в связи с приведением его в соответствии с Единым государственным реестром недвижимости. При этом субъекты Российской Федерации вправе определять соразмерные земельные участки для устройства дополнительных лесопарковых зон, зеленых зон и городских лесов».

Данная норма фактически устанавливает, что уменьшение площади лесопарковых зон не является уменьшением во всех случаях (так как иначе чем через постановку на кадастровый учет его не осуществить!), то есть фактически отменяет один из базовых механизмов охраны защитных лесов, закрепленный Лесным кодексом.

То, что субъекты вправе компенсировать утраченные лесопарковые зоны, не означает их обязанность это делать. Оставляя за скобками низкую экологическую эффективность искусственных насаждений по сравнению с природными и природоподобными объектами, можно с уверенностью сказать, что применение данной нормы приведёт к сокращению лесопокрытой площади такого региона.

«После установления в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации границ лесных поселков, военных городков в качестве населенных пунктов, расположенные в их границах земельные участки:

1) исключаются из лесничеств, лесопарков;

2) не включаются в границы городских лесов».

Фактически данная норма означает, что при включении лесных участков в границы военных городков и лесных поселков лес лишается какого-бы то ни было особого статуса и может использоваться как обычная территория, отводимая под застройку.

«Подлежит снятию с государственного кадастрового учета лесной участок, сведения о котором содержатся в Едином государственном реестре недвижимости, с одновременной государственной регистрацией прекращения права, ограничения права на него, обременения лесного участка, в Едином государственном реестре недвижимости в случае, если в результате регистрации прав на иные земельные участки, указанные в части 2 настоящей статьи, описание местоположения границ лесного участка полностью совпадает с описанием местоположения границ иных земельных участков. Снятие с учета указанного лесного участка и государственная регистрация прекращения права, ограничения права на него, обременения лесного участка органом регистрации прав осуществляются одновременно с регистрацией прав на иные земельные участки, указанные в части 2 настоящей статьи, и на основании заявления и документов, представленных на такую регистрацию прав».

Эта норма фактически устанавливает незащищенность перед коммерческими интересами отдельных лиц даже поставленных на кадастровый учёт лесных участков.

Подготовили:

А.Ю. Хлынов – руководитель региональной группы общественного мониторинга по вопросам экологии и защиты леса РШ ОНФ в Московской области, эксперт Центра общественного мониторинга ОНФ по вопросам экологии и защиты леса;

Г.В. Белоконев – заведующий лабораторией устойчивого развития кафедры экономик и предпринимательства Факультета развития территорий МИИГАиК.

 

 

Скачать документ можно здесь